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昱见|议会老了吗

核心提示: 当天,英国议会在首相约翰逊的命令下休会至10月14日,而此前英国与欧盟商定的“脱欧”最后日期是10月31日,这意味着约翰逊正试图以“休会”的方式绕过议会,直接达成他所梦想的“硬脱欧”。

9月3日,英国首相约翰逊在英国议会下院发言。 新华社发

“一场政变正在发生。”当地时间9月9日,英国《泰晤士报》如是评论称。当天,英国议会在首相约翰逊的命令下休会至10月14日,而此前英国与欧盟商定的“脱欧”最后日期是10月31日,这意味着约翰逊正试图以“休会”的方式绕过议会,直接达成他所梦想的“硬脱欧”。

其实,从前任首相特雷莎·梅,到现任首相约翰逊,英国议会一直是卡在“脱欧”道路上的关键环节。这个有着700多年历史、号称世界最古老的议会,究竟发生了什么?它真的能帮助英国挺过眼下这一关吗?

齐鲁晚报·齐鲁壹点 

记者 王昱        

“威敏斯特动物园”上位史

谈到英国议会,许多人的第一反应是嘈杂的氛围、拥挤的环境以及互相扯皮的议员,眼下延绵不绝的“脱欧”闹剧,更加加深了人们的这一印象。这种印象让人们很难想象英国议会是一个有着700多年历史,并曾经助推这个国家成为世界霸主的组织。

实际上,英国议会由三部分组成:君主、上院和下院。直到今日,英国议会每宣布一项法案,依然保留这样一个冗长的抬头:经圣明女皇陛下御准,经由灵俗上议员、本届庶民议员谏准,法案宣布如下……只不过,法案中所谓的“圣明女王陛下”和“灵俗上议员”,如今都成了橡皮图章。

要了解这个现象是怎样发生的,必须讲一下英国议会的演变史。众所周知,英国是一个君主立宪制的国家,这与议会的发展有千丝万缕的联系。

一般认为,1295年由英格兰国王詹姆斯一世召开的“模范议会”是现代英国议会的雏形。但此时的议员必须是骑士、贵族或教士,严格说来只不过是国王与其宠臣们协调关系的一个机构。

到14世纪中叶,时值爱德华三世在位期间,富裕起来的平民阶级开始要求权力,也想进议会耍耍,而贵族老爷们坚决不愿跟这帮泥腿子同进同出。于是,号称“英格兰凯撒”的爱德华三世就想了个妙招,把议会一分为二,自此平民议员与贵族议员便分为独立的下院与上院,二者在不同的区域开会,甚至连进议会大门都不从同一个地方进。 

在19世纪以前,下院与上院相比只是一个很卑微的存在。在上院里,骑士、贵族、主教、离任首相等大人物们在宽敞舒适的沙发上正襟危坐,议事厅内严禁喧哗,发言都是一个一个来,极有绅士范儿,讨论的议题、给出的意见也都极为高大上。国王莅临时,上院议员要向国王致敬,国王要礼貌地还礼。但在下院里,却充斥着商人、工厂主、资本家、小报主编等,一堆人挤在一个还没网球场大的空间里,显得十分局促。事实上,英国下院议事厅只有427个座位,而议员总数却有650人。如遇重大议题,议员全数到场,座位就会很紧张,自然显得拥挤嘈杂,吵闹声不绝于耳,19世纪时的英国人甚至给这个看上去很low的下院起了个绰号——“威敏斯特动物园”。

但令人始料未及的是,就是这个不起眼的下院,最终把上院和国王都架空了。自19世纪以来,上院的权势开始逐渐衰落。《1911年议会法案》的通过,更是让上院的权力受到致命打击,此法案规定上院再无权拒绝通过下院的提案。紧接着,1949年、1958年、1963年,英国政府三次通过法案,削减上院的人数和任期。直至今日,英国议会上院实际上变成了一个政界退休人物和社会名流的养老院,被人们讥讽为“一辆马车上的第五个车轮”。

从某种意义上说,英国议会的历史,尤其是近一二百年的历史,就是一部下院的“上位史”。今天,下院的权力如此强大,以至于英国人有句笑话,说议会下院“除了不能使一个女人变成男人和使一个男人变成女人之外,能够做一切事情”。

的确,除立法外,下院还有监督政府工作、辩论、审批政府的开支与收入等权力。可以说,整个英国的权力结构,几乎都是围绕着那个狭小局促的下院议事厅展开的。经过700多年的演变,英国在事实上变成了一个“一院制”国家,这不仅在全世界,哪怕是在西方国家中都是极为特殊的。

说话太算数也成问题

可能有人会问,既然议会下院在英国如此重要,现任首相约翰逊为何还敢让其休会呢?问题的关键恐怕就在于,如今的英国议会下院权力实在太大了,反而危及了首相的行政权。

在如美国的两院制国家中,参众两院的权力制衡往往反过来会成为推动行政效率的关键,如果某个党派控制参议院,而另一党派控制众议院(即所谓“扭曲国会”),两党多半会达成交易,在各自最为看重的议案上各放对方一马,获得平衡。而无论参议院还是众议院,都不会幻想借助接二连三通过法案的方式来架空总统的权力,因为毕竟还有另一个院在起制衡作用。

但这种制衡在如今的英国是不存在的。自2016年英国民众公投决定“脱欧”起,英国议会下院借由对首相进行“逼宫”,就成了家常便饭。前首相特雷莎·梅的思路原本是:与欧盟达成一套“和平分手”方案,然后在议会中获得支持。然而,由于“脱欧”问题牵扯利益过于众多,不可能有一套方案是能让英国国内各方都完全舒心的,再加上英国议会内的博弈又是下院“一战定乾坤”的模式,这就使得议案修改、谈判的余地远不如美国两院制来得大。最终结果是导致梅的内阁与议会下院反对者之间出现了“死磕”的状态,“脱欧”议案一改再改也没能通过,议会反对者对特雷莎·梅的“逼宫”反倒成功了。

特雷莎·梅在今年6月黯然辞去英国首相和保守党党首职务,而约翰逊上任仅40多天,议会下院就任性地给约翰逊划定了三条红线:英国不得无协议“硬脱欧”;不得在“硬脱欧”情况下于10月31日如期“脱欧”;不得在完全避免无协议“硬脱欧”的法案未经通过的情况下提前大选。

简而言之,议会下院既不允许约翰逊搞“硬脱欧”,也不允许在没有新脱欧方案的情况下让他提前大选、重组议会,而新脱欧协议能不能通过,最终还是由议会下院说了算。这构成了一个死循环,只要下院不想跟首相配合,不仅“脱欧”的事情无解,首相甚至无法像其他西方国家领导人一样通过解散议会来打破僵局。难怪英国舆论会评论说,约翰逊首相已经被议会彻底禁锢了。

显然,约翰逊正在从英国议会体制中寻找“漏洞”进行反击,而面对“一手遮天”的议会下院,约翰逊能找到的最大“漏洞”,莫过于给议会放个“长假”,通过休会来暂时规避双方矛盾。

只不过,这种“缓兵之计”最终能否起效还未可知。目前的约翰逊所能掌控的保守党议员,在总数600多席的下院中已处于少数,失去了与在野党较量的资本。约翰逊所能出的唯一一张牌,是强行提前大选,但即便如此,在当下的英国政治氛围和社会舆论环境下,约翰逊要想在大选中翻盘,胜算也很小,搞不好还会跟前任特雷莎·梅搞的提前大选一样,让保守党失去更多议席。

即便约翰逊能在大选中让保守党奇迹般地获得多数,未来的路也不好走。过于强大的保守党一旦控制议会下院这个一手遮天的机构,其内部又会出现新的派别分化,新出现的党内势力难免想将约翰逊挤掉以便取而代之,约翰逊又会落到其前任的前任卡梅伦那般无法统一党派内部意见的窘境。

明眼人不难看出,英国眼下的困局是结构性的:议会下院与首相权力已经出现了失衡,过于强势的议会下院不断倾轧着首相的权力,造成首相难当、政策难定。而这一切更远的病根,与英国议会下院之前两百年的高歌猛进不无关系——这个曾经随着英国民主进程一步步长大的机构,如今有些尾大不掉了。

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责任编辑:董艳苹